Kerosinebelasting: hoe zit het nou?

Als deel van het pakket maatregelen dat door de Europese Commissie is voorgesteld om de CO₂-reductiedoelstelling van 2030 te halen – “Fit for 55%” – is het onderwerp ‘kerosinebelasting’ weer terug op de politieke agenda. In deze blog probeer ik de wet- en regelgeving daarover inzichtelijk te maken en zet ik een veelgehoord misverstand recht.

Wat de status nu?
Vooralsnog is kerosine – of algemener: vliegtuigbrandstof – vrijgesteld van belasting. Dat is anders dan bij bijvoorbeeld autobrandstof, waar je in Nederland aan de pomp flink accijns over betaalt. De belastingvrijstelling voor vliegtuigen geldt over bijna de hele wereld. Slechts een paar landen heeft wél een kerosinebelasting, maar doet dat dan alleen op kerosine voor binnenlandse vluchten. In Europa wordt de belastingvrijstelling geregeld in de Richtlijn Energiebelastingen, internationaal bekend als de “Energy Taxation Directive” of ETD.

En de Chicago Convention dan?
Dat is inderdaad anders dan wat je vaak hoort, namelijk dat de belastingvrijstelling op kerosine een afspraak is uit de Chicago Convention (ook beschikbaar als Nederlandse vertaling). Daarmee werd in 1944 de internationale organisatie voor burgerluchtvaart (ICAO) opgericht. Dat klopt dus niet. De enige keer dat het woord ‘brandstof’ daarin voorkomt is in artikel 24, en dat stelt:

Brandstoffen, smeeroliën, reserveonderdelen, gewone uitrustingsstukken en voorraden, welke zich aan boord van een luchtvaartuig van een Verdragsluitende Staat bevinden bij aankomst op het grondgebied van een andere Verdragsluitende Staat en welke zich nog aan boord bevinden bij het vertrek van het grondgebied van die Staat worden vrijgesteld van douanerechten, inspectie-kosten of soortgelijke nationale of plaatselijke rechten en kosten.

Samengevat staat hier dat brandstof die bij aankomst in de tank zat én bij vertrek het land weer verlaat is uitgezonderd van belastingheffing. Dat is een logische uitzondering, want voor spullen die je van het ene naar het andere land transporteert moet je normaal gesproken een invoerheffing betalen. Dat zou in het geval van brandstof in je tank vreemd zijn. Ook vanuit veiligheidsoverwegingen is het goed dat deze “restbrandstof” onbelast blijft. Als die wél belast zou worden, zou dat een financiële prikkel zijn om met zo min mogelijk brandstof op de bestemming aan te komen, en daarom dan misschien maar wat minder brandstof mee te nemen voor de vlucht. Potentieel linke soep! De Chicago Convention zegt echter niets over brandstof die tijdens de vlucht gebruikt wordt.

Dus ICAO heeft niets met die belastinguitzondering te maken?
Dat is ook weer een stap te ver, want ICAO heeft zich namelijk wel degelijk uitgesproken over het belasten van kerosine, via een resolutie van de raad van ICAO:

The Council resolves that: 1. With respect to taxes on fuel, lubricants and other consumable technical supplies: a) when an aircraft registered in one Contracting State, or leased or chartered by an operator of that State, is engaged in international air transport to, from or through a customs territory of another Contracting State, its fuel, lubricants and other consumable technical supplies shall be exempt from customs or other duties on a reciprocal basis.

Deze resolutie schrijft dus wél een belastingvrijstelling voor van (onder andere) brandstof. Cruciaal daarbij is de vraag of dit voorschrift (“shall”) bindend is of niet. Sommigen wetenschappers stellen (impliciet) van wel, anderen van niet. Die laatste opvatting sluit aan bij een latere passage uit die resolutie, waarin landen worden “aangemoedigd” om de vrijstelling zoveel als mogelijk toe te passen:

c) notwithstanding the underlying principle or reciprocity, Contracting States are encouraged to apply the exemption, to the maximum extent possible, to all aircraft on their arrival from and departure for other States.

Als die ICAO-resolutie dan niet bindend is, waar komt de vrijstelling dán vandaan?
In Europa wordt de belastingvrijstelling op kerosine geregeld in de eerder genoemde Richtlijn Energiebelastingen, specifiek artikel 14. Die stelt namelijk dat Lidstaten ‘energieproducten die worden geleverd voor gebruik als brandstof voor andere luchtvaart dan particuliere plezierluchtvaart’ moeten vrijstellen van belasting¹. Daarnaast bevat ook het Open Skies-verdrag tussen Europa en de Verenigde Staten een afspraak over het wederzijds niet belasten van kerosine. Uiteindelijk komen die afspraken terug in een bi- of multilateraal luchtvaartverdrag dat als wet wordt vastgesteld. En dán is de vrijstelling een feit.

Waar dit is vastgelegd klinkt als een technisch detail. Maakt dat nou echt uit?
In dit geval – waarbij het de Commissie gaat om een kerosinebelasting op vluchten bínnen Europa – wel. ICAO is een wereldwijd orgaan. Als de vrijstelling dus in de Chicago Convention zou zijn vastgelegd, zou er ook wereldwijd overeenstemming moeten zijn om dat te veranderen. Vanwege de beperktere omvang van het Commissievoorstel, hoeft dat nu niet, maar is het een puur Europese aangelegenheid.

Wat wil de Europese Commissie nu veranderen?
De Europese Commissie heeft al eerder aangegeven dat ze de vrijstelling in schril contrast vindt staan met milieudoelstellingen en dat belastingen juist aan moeten sluiten op de klimaatambities. In het op 14 juli gepresenteerde voorstel (m.n. pagina’s 16, 26, 40-41 en 77-79) wordt die vrijstelling grotendeels geschrapt. De Richtlijn stelt nu een minimum belastingtarief per (energie)hoeveelheid kerosine, die van toepassing wordt op intra-Europese vluchten, behalve voor vliegtuigen die volledig voor vrachtvervoer worden gebruikt. Voor plezier- en zakenvervoer (in aparte business jets) wordt het minimumtarief per 2023 volledig geheven, voor ander passagierstransport geldt er een transitieperiode. Daarbij bouwt het belastingtarief in stappen van 10% op – ook startend in 2023 – tot 100% van het minimumtarief in 2033. Door de vrijstelling (voorlopig) te behouden voor verschillende soorten duurzame brandstoffen, hoopt de commissie de productie en het gebruik daarvan waarschijnlijk te stimuleren.

Wat komt daarbij kijken?
Een hoop, zoals je je kunt voorstellen. Al is het maar omdat de uiteindelijke bindende afspraak in luchtvaartverdragen wordt gemaakt. Binnen de Europese Gemeenschap is dat vastgelegd in één multilateraal verdrag. Dat wil niet zeggen dat zo’n wijziging makkelijk zal zijn, maar het is naar verwachting wel minder ingewikkeld dan het aanpassen van tientallen losse verdragen. Een andere complicatie is dat Europese belastingwetgeving iets is waar lidstaten – op dit moment – unaniem over moeten beslissen. Sowieso moeten deze voorstellen ook nog door het Europees Parlement en de Raad worden goedgekeurd. Er liggen dus nog wat onderhandelingen in het verschiet…

Ik hoop dat ik met deze blog het een en ander heb kunnen verduidelijken – en vooral: heb kunnen uitleggen – waarom Europa hier in dit geval zelfstandig over kan beslissen. Interpreteer jij de regelgeving anders, of heb ik naar jouw idee iets over het hoofd gezien? Ik hoor het graag via bram.peerlings@nlr.nl.